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人机共同规范行政处罚裁量权

人机共同规范行政处罚裁量权

    全国规范行政裁量权和深入推行行政执法责任制研讨会8月11日至12日在江苏省南京市召开。作为一大重头戏,南京环保行政处罚自由裁量辅助决策系统现场登台演示,给观摩者留下深刻印象。

  如何有效提升行政执法公信力?怎样科学合理、规范行使行政处罚裁量权?这是一道现实难题,摆在众多行政执法机关面前。南京市环保局置身其中,自我加压,勇攀潮头,于今年2月推出环保行政处罚自由裁量辅助决策系统,现已运行58起行政处罚案件。在已办结的24起案件中,直接或基本采纳系统裁量结果的,超80%。

  国务院法制办副司长江凌认为:“南京环保行政处罚裁量支持系统,是规范环保行政处罚裁量的保障机制。其实现了对行政处罚裁量活动的有效控制和监督,对于提升行政执法人员素质、提高办案质量、确保裁量结果的公正与均衡、实现行政处罚法律效果与社会效果的统一具有重要意义。”

  据悉,目前重庆渝北区环保局已开始复制“南京环保模式”。

  讨价还价没余地

  一个系统的运行,改变了什么?一线执法人员的感受或许最有说服力。

  作为南京市环境监察支队的一名执法人员,现在,赵苏娟每次出现场调查取证之前,都会习惯性地打开电脑,登陆局里的裁量辅助决策系统,察看一下系统提示的相关处罚权行使需要输入的N项裁量因子,以便心中有数,尽量到现场取回来。

  按规定,南京市所有环保案件,调查取证环节,全部由环境监察支队进行,并由此提出处罚建议。

  “没上系统前,比如对废水超标排放,我们只要认定有超标行为,凭经验心里‘毛估估’,直接处罚就行了。至于超标浓度是1倍还是10倍、超标了几次、水量大小等情节,根本就不用调查。现在这样可不行,系统对相关情节、后果、补救措施、违法次数等都有考量,必须一一输入,所以对调查取证的要求细多了。刚开始不习惯,做几次习惯后就好了。”赵苏娟说。

  根据调查取证情况,小赵会在系统中的违法行为、违法后果等裁量因子项目下,进行相应勾选,然后选择相应的法律规定、处罚种类、其他处理和修正裁量因子,系统便能自动生成处罚结果。

  南京市环境监察支队副队长王国平介绍:“环保处罚的自由裁量空间很大,以致过去有的基层执法人员,敢拍胸脯狂言‘我就是法律’。但现在,没人再这么说了。因为整个案件要在系统内经过层层审核把关,人机结合相互监督,才能出具处罚结果,如是,人情罚、协商罚减少很多。”

  今年三四月间,南京市化工园一水务公司因废水超标排放被罚。公司现场运行经理浦钱东发现,像以往托托人走关系讨价还价,没用了。“因为环保局一律要求上机办案,企业面对的不再是一个人、一句话的罚款。”浦钱东说。

  南京市建工集团的姚旭表示:“面对这种执法机制,企业也不再存什么侥幸心理,该罚多少罚多少。尽量不出事最好。”

  处罚告别“毛估估”

  据介绍,南京市环保局现拥有环保行政处罚权80项,涉及117条法律法规,处罚金额最低100元,最高100万元,更多的处罚只设上限,没有下限,“弹性”极大。

  “怎么罚?凭经验‘毛估估’很正常,当然也不排除要看领导脸色办案。”有执法人员说这是以往通行做法。

  改变“毛估估”的动议始于三年前。在南京市推行“阳光政务”的大背景下,“2007年,局里决定自主研发裁量辅助决策系统,以建立科学合理的环保行政处罚裁量基准制度。”主持研发的南京市环保局巡视员叶曦露介绍。

  面对千变万化的环境违法事实,如何做到行政处罚公正合理,与违法事实性质、情节和后果相当?叶曦露不断提到“二维”构架。

  即按违法事实“无、轻微、一般、较重、严重、特别严重”6个等级,将每一个违法事实都拆分为违法行为和违法后果“二维”形态,然后将每一个违法行为和违法后果又拆分为若干个子行为和子后果,再通过将若干子行为和子后果分别叠加,得出总行为和总后果。最后,经总行为和总后果的叠加,辅以修正系数,得出处罚裁量结果。

  “目前,我们共设立3000多个考虑裁量因子,通过计算机程序配对了10000多个环境违法行为、后果的交叉分析结果,从制度上缩小了滥用处罚裁量权的空间。”叶曦露说。

  据介绍,裁量辅助决策系统的处罚裁量基本因素包括:环境污染、生态破坏、社会影响等“共性裁量因素”,违法者具体违法事实等“个性裁量因素”,以及地区差异、违法记录、承受能力、补救改正等“修正裁量因素”。叶曦露说:“在此基础上,我们依次设立处罚等级。”

  有专家认为,这一系统,实现了处罚裁量模糊规定明确化、宽泛幅度具体化、执法标准客观化。

  整个裁量辅助决策系统的研发,跨法学、环保、管理、统筹、数学、信息、软件等一系列学科,叶曦露笑称这对一个市级环保部门来说,是“小马拉大车”。

  人机操作全留痕

  鉴于行政处罚裁量复杂异常,单一的“人治”或“机治”都有缺憾。叶曦露介绍:“在我们开发的这个裁量平台中,实际上可运行两个系统。”

  根据案件情况,得出违法事实子行为、子后果和总行为、总后果的等级,计算出处罚参数,称为“系统裁量”。这种流程主要适用于一般处罚事项。

  另外,还有一种流程适用于一些比较复杂的处罚事项,即通过集体议定违法事实子行为、子后果和总行为、总后果的等级,计算出处罚参数,此称为“会议裁量”。

  两个流程都实行在线操作。主要区别在于对裁量因素确定的方法不同。两个流程既可以单独使用,也可以相互印证使用。

  事实上,“会议裁量”的每一次使用,系统都将保留有关记录,“人机互动也互限”。

  南京市环保局法规处处长李刚说:“只有使人与计算机相互辅助、相互限制,才能达到科学规范执法者行政权力的目的。”

  据介绍,南京环保行政处罚裁量系统,具有可复制性。不仅适用于环保系统,也适用于其他行政执法部门,比如工商、税务、卫生等。

  环境保护部环境监察局局长邹首民表示:“辅助决策系统值得在环保系统更大范围内进行试点和推广应用。”

  有企业提出,希望系统能做到公开和可查询。对此,叶曦露表示,目前正在进一步研讨。

 

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